政府要求「老師學生不得出國」合法嗎？需要總統親下行政命令嗎？

文：廖國翔律師（有澤法律事務所）

為了對抗武漢肺炎疫情，指揮中心每天作鎮，也對應實際需求頒佈諸如限制醫護人員及教職學生出國等措施。到底指揮中心所頒佈的必要處置或措施的性質是什麼？法源依據為何？

行政處分的定義：針對特定人士，不能違反法律

嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（以下簡稱「紓困條例」）第7條規定：「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」此規定授權了指揮中心得實施控制疫情的必要應變措施，這就是指揮中心的法源依據。而指揮中心所頒佈的應變措施，性質上屬於行政程序法第92條第2項所定「對人的一般處分」。

所謂「對人的一般處分」，指的是行政機關所決定具有法律效果的公權力措施，其實施對象是依一般性特徵而可得確定範圍之人（例如一定區域內的住民、特定職業之群體等）。因此前面提到的，如果指揮中心依防治控制疫情需要，公布實施一定期間內教職人員及學生限制出境之措施，該措施即屬對教職學生此一可得確定範圍內之人所為，具有法律效果的一般處分。

由於一般處分也是行政處分的一種，依法可以提起行政訴訟請求撤銷該一般處分，且行政訴訟法中，亦設有緊急之保全程序，給予因行政處分而權利受侵害之人，得聲請法院停止執行該行政處分的權利。

「紓困條例」的授權廣泛且彈性，民眾想停止執行行政處分並不容易

需說明的是，行政處分遭撤銷的前提是「行政處分違法」，也就是行政法院會判斷指揮中心所公布施行的必要措施（一般處分）有無違反「紓困條例」第7條之規定，而「紓困條例」第7條之規定給予指揮中心較廣泛的授權及彈性，再加上該措施是否為「防治控制疫情之必要」，需要仰賴行政機關的高度專業判斷，因此行政機關會享有較高的「判斷餘地」（也就是司法機關，應該尊重行政機關對於高度專業事項的自主決定權），因此行政法院認定違法的可能性較低。

而關於行政處分的停止執行，法定要件是「行政處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者」，在法院的見解上通常認為「得以金錢回復者」就不是「難以回復的損害」，且法律亦規定考量公益，法院得不裁定停止執行，因此，考量到目前疫情嚴峻，以及全民防疫的公益考量，民眾聲請停止執行的成功機率偏低。

此外，在行政處分遭法院撤銷以前，都是具有法律拘束力的，並不因為民眾對這項行政處分提起行政救濟而停止它的效力，因此受到規範的民眾還是有遵守指揮中心發佈措施的法律義務。

Photo Credit: 疾管署

緊急命令是針對「現有法制不足」而發佈，但我們已經有「紓困條例」了

近日國內討論激烈的議題，是指揮中心的必要措施，是否需要以「緊急命令」作為法源？

本文認為，緊急命令是在「國家面臨緊急事態」且「現有法制不足」之時，例外給予總統於欠缺法律之狀態下，直接發佈暫時替代法律的臨時措施。

但本次面對疫情，立法院已經迅速通過「紓困條例」的立法，前面提及「紓困條例」的第7條已經給予指揮中心實施「控制疫情必要應變措施」的法源，爭議點只在該條文授權明確與否的問題，並不存在「現有法制不足因應緊急變故」的狀況，因此不見得有必要在已經完成緊急立法的情形下，另行發佈緊急命令。

（本事務所文章主要係以法院裁判、主管機關案例改編而來，但由於各案例事實狀況與細節均不同，且本事務所文章係解說一般性法律原則，因此不能將結論直接推導於任何個案使用）

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責任編輯：丁肇九
核稿編輯：翁世航